Неоднозначное впечатление

ОТЗЫВ

председателя ОНК Омской области Мингалимова Р.Р. 

на предложения Л. Петрашиса и Г. Айгунова председателей ОНК Ростовской области и Республики Дагестан 

по улучшению деятельности ОНК, направленных в ОП РФ в октябре 2015 года (текст предложений см. в конце статьи)

 

Данные предложения производят неоднозначное впечатление. Безусловного одобрения заслуживает намерение моих коллег поделиться своим видением состояния и перспектив развития общественного контроля в местах принудительного содержания в преддверии 2016 года, когда предстоит обновление составов ОНК более чем в половине субъектов РФ. Это их право.

Вместе с тем, по большинству поднятых вопросов и выраженных оценок невозможно согласиться при самом доброжелательном отношении. Главное, они абсолютно не новы и являются переложением, поднимавшихся вопросов в последние четыре года (начиная с 2012 года) и оформлявшихся даже в виде законопроектов о внесении изменений и дополнений № 76-ФЗ от 10.06.2008 А.В. Бабушкиным и В.М. Гефтером. А на такие материалы мне неоднократно приходилось представлять свои возражения в том числе некоторые представлялись как раздаточный материал на выездном заседании СПЧ в Санкт-Петербурге 12 апреля 2013 года. Заседание СПЧ было посвящено практике общественного контроля и перспективам совершенствования его законодательной базы. В тот момент предложения А.В. Бабушкина и В.М. Гефтера не получили воплощения, но видимо остались не забытыми.

Боюсь повториться в аргументах, но вынужден вновь обратить внимание на поднятые уважаемыми коллегами Л. Петрашисом и Г. Айгуновым вопросы в том порядке как они были ими сгруппированы.

1.                 О порядке образования ОНК (у них процесс формирования ОНК).

- Оценочные суждения со ссылкой на некое большинство членов комиссии (хотелось бы знать: какое, в цифрах, в регионах и т.п.) о том, что процесс формирования ОНК является абсолютно закрытым, сложным, не имеет эффективных и понятных для правозащитников критериев отбора, не могут быть поддержаны. В № 76-ФЗ имеется конкретная, развернутая норма ст. 10 Порядок образования общественных наблюдательных комиссий и наделения полномочиями членов общественных наблюдательных комиссий, так же ст. 12 Члены общественных наблюдательных комиссий. При их внимательном изучении, на мой взгляд, невозможно согласиться с утверждениями о закрытости, сложности или отсутствии эффективных критериев отбора членов ОНК. Авторы предложений сами проходили эту процедуру.

- Предложения о возложении полномочий по формированию региональных ОНК на некую совместно созданную комиссию из представителей ОП РФ, УПЧ РФ и СПЧ вызывают вопрос знакомы ли их авторы с № 1 ФКЗ от 26.02.1997 «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», № 32-ФЗ от 04.04.2005 «Об Общественной палате Российской Федерации», № 212-ФЗ от 21.07.2014 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», Указом Президента Российской Федерации № 120 от 01.02.2011 в ред. от 11.02.2013. Полномочия, которыми наделяются ОНК и которые призваны действовать от имени гражданского общества, не могут быть возложены никакой комиссией даже состоящей из сверхавторитетных людей и представляющей серьезные инстанции. Это вопрос институциональный, вопрос источников права их дифференциации! Либо надо писать полностью новый «закон» о такой комиссии. Неужели это непонятно?

- Про рекомендательные письма, досье, резюме на выдвигаемых кандидатов в состав ОНК даже говорить не хочется. Все подробно изложено в ст. 10 и 12 № 76-ФЗ. Сведения о кандидатах, об общественных объединениях и все документы исчерпывающим образом перечислены в законе, и если общественное объединение выдвигает кандидата то это лучше любого резюме, которое дополняется анкетами и т.д. Кроме того секретарь ОП РФ наделен правом организации проверки кандидатов и общественных объединений. Что еще надо?

- Прекращение полномочий, т.е. о возможности выводить из состава ОНК не выполняющих свои обязанности членов, все подробно изложено в ст. 14 № 76-ФЗ. Предложение о выдвижении от городских общественных объединений или точнее от местных общественных объединений муниципальных образований не может быть реализовано, так как ОНК не формируется на территории муниципальных образований, а наделяются полномочиями по общественному контролю мест принудительного содержания субъекта РФ.

- Предложение о создании неких экспертных советов региональных ОНК с возможным названием Федеральная ОНК, формируемых секретарем ОП РФ и УПЧ РФ при участии СПЧ при Президенте РФ – уже многократно мною аргументировалась его юридическая несостоятельность. Например, можно посмотреть материал на сайте ООО Совет ОНК «О дискуссии вокруг ФОНК» от декабря 2013 года. Экспертный совет при УПЧ уже существует, СПЧ при Президенте РФ сам по себе можно считать высочайшим экспертным органом, консультирующим Главу государства. В ОП РФ имеется комиссия по формированию ОНК, также с определенными задачами общественной экспертизы.

- О необходимости обучения членов ОНК предложение правильное. В этом убедился, читая анализируемый материал. Но никак нельзя согласиться о том, что их надо обязательно обучать в рамках проекта Совета Европы и УПЧ РФ. Такие совещания, тренинги, семинары на предыдущем этапе 2011-14 гг. по моей субъективной оценке только увеличили число конфликтов среди членов ОНК, и принесли больше негатива, чем очевидной пользы. Хотя возможно координатор по Южному федеральному округу Л. Петрашис с этим не согласится. Конечно, он будет продвигать свой проект.  

- О четвертом составе ОНК и тревогах, что туда не войдут самые опытные правозащитники. Можно сказать, что норма ст. 12 № 76-ФЗ, что одно и тоже лицо не может быть назначено членом ОНК одного субъекта РФ более трех раз подряд очень демократична. Она позволяет обновлять составы ОНК, расширять ее социальную базу. В принципе лучше бы посчитать какой процент из действующих составов ОНК имеет мандаты трех составов подряд (у нас в Омской области это 4 человека из нынешних 14 членов ОНК – менее 30%). Поэтому не думаю, что речь идет о невосполнимых потерях, хотя конечно у некоторых опытных правозащитников огромное желание к самосохранению. Для иных такая деятельность буквально вопрос жизнеобеспечения. 

- Спорные вопросы при назначении и выдаче мандатов членов ОНК конечно могут быть, но их решать следует только в судебном порядке.

 

О материально техническом обеспечении (в текстах почему-то о материально-бытовом).

- Нормы статей 6, 9, 17 № 76-ФЗ регламентируют вопросы обеспечения деятельности ОНК, определяют, что они не являются юридическими лицами, а члены не вправе получать материальное вознаграждение за свою деятельность в ОНК. Мы знаем о конфликтах, скандалах время от времени возникающих вокруг проблемы материально-финансового обеспечения. Вместе с тем следует видеть, что подавляющее большинство ОНК в регионах работают в условиях определенных действующим законодательством, получают материальную поддержку общественных объединений, органов исполнительной власти субъектов местного самоуправления. Темы грантов и прочее выдвигаются на первое место как раз теми ОНК и их председателями, у которых финансово-материальное положение достаточно благополучное, в том числе в рамках проекта Совета Европы и УПЧ РФ. Предложения о региональных бюджетах либо приоритетного рассмотрения заявок на гранты и тому подобное следует рассматривать с точки зрения законодательства федерального и местного о бюджетных процессах и контроле их исполнения. Но надо помнить: «Кто платит, тот и заказывает музыку».

2.      О социальных гарантиях членам ОНК.

- Можно только обратить внимание, что такие гарантии предусматриваются лицам, чья деятельность является трудовой, служебной, возможно и предусмотрение при гражданско-правовых отношениях. Наша общественная работа – добровольная, волонтерская и не является источником нашего финансово-материального обеспечения. И каждый сам выбирает риски и способы ухода от них. Поэтому обязательные гарантии ОМС, ПФР, ФСС вряд ли возможны, хотя риски здоровью конечно присутствуют.

- Об иммунитете от административного и уголовного преследования подобного депутатскому – можно пожелать принять участие в политической жизни своего региона, а именно избирательной компании в органы законодательной власти, тем более есть примеры в лице А.В. Бабушкина одного из руководителей регионального отделения политической партии «Яблоко» и участника избирательной компании в Мосгордуму или А. Гончаренко в Алтайском крае также руководитель регионального отделения «Яблоко». Иммунитет может быть один – законность действий членов ОНК, а при наличии противоправных действий в их отношении, вспомнить ст. 24 № 76-ФЗ об ответственности за воспрепятствовании осуществлению общественного контроля.

 

С уважением председатель ОНК Омской Области                                 Р.Р. Мингалимов

 

---

Предложения Л. Петрашиса и Г. Айгунова председателей ОНК Ростовской области и Республики Дагестан "по улучшению деятельности ОНК", направленных в ОП РФ в октябре 2015 года.

Предложения секретарю Общественной палаты РФ по улучшению деятельности региональных ОНК

1.Процесс формирования ОНК

На данный момент процесс формирования комиссий Общественной палатой РФ является, по мнению большинства членов комиссий, абсолютно закрытым, сложным, не имеет эффективных и понятных для правозащитников   критериев отбора, что в конечном итоге может приводить к формированию нежизнеспособных ОНК. Действующее законодательство и существующая практика Совета ОП РФ, к сожалению, не имеет достаточных критериев для отбора эффективно работающих членов региональных комиссий. Также, в настоящее время актуальной стала проблема сохранения в составах комиссии опытных правозащитников, которые по действующему законодательству, не могут выдвигаться в состав ОНК больше, чем на 3 срока. Для изменения сложившейся ситуации целесообразно изменить механизм формирования комиссий: 

- возложить полномочия по формированию региональных ОНК на совместно созданную комиссию, состоящую из представителей ОП РФ, УПЧ РФ и СПЧ РФ (с участием опытных и авторитетных правозащитников и членов ОНК из состава экспертного совета при УПЧ РФ). 

-предусмотреть обязательное представление рекомендательных писем от организаций, выдвинувших кандидатов в члены ОНК, а также в отношение действующих членов комиссий (возможен вариант рассмотрения новых кандидатов на заседании комиссии - практика ОНК РО).

- в случае отказа от утверждения кандидата в члены ОНК Советом ОП РФ, направлять мотивированное письмо о причинах отказа и возможности обжаловать данное решение (прописать Положение).

- создать совместную комиссию ОП РФ - УПЧ РФ - СПЧ РФ по рассмотрению спорных вопросов, возникающих в процессе формирования региональных ОНК.

- в ходе отбора кандидатов для включения в состав комиссий руководству общественной организации предлагается по каждому рекомендованному

кандидату представить досье/резюме, подтверждающее его деятельность в области защиты прав человека.

- вопросы, касающиеся утверждения кандидата или отказа кандидату в члены ОНК, а также исключения члена ОНК из состава и другие спорные вопросы, должна решать совместная комиссия ОП РФ - УПЧ РФ - СПЧ РФ

- рассмотреть возможность создания экспертного совета региональных ОНК (Федеральная общественная наблюдательная комиссия - ФОНК), в который могли бы войти опытные члены комиссий с сохранением их полномочий после окончания 3 срока их работы. Формирование экспертного совета ОНК (ФОНК) возложить лично на секретаря ОП РФ и Уполномоченного по правам человека в РФ при участии СПЧ РФ.

-  ОП РФ, УПЧ РФ и СПЧ РФ проводить постоянный мониторинг работы региональных ОНК и выводить из их состава членов, которые не выполняют свои обязанности в соответствии с ФЗ-76. 

- рассмотреть возможность внесения изменений в ФЗ-76:

а) предусмотреть возможность выдвижения более 2-х кандидатов в члены ОНК региональными общественными организациями.

б) предусмотреть возможность выдвижения кандидатов в члены ОНК не только от региональных некоммерческих организаций, но и от городских.

в) исключить норму, ограничивающую выдвижение в члены комиссии более 3-х раз, и продлить срок полномочия членов ОНК до 5 лет (по аналогии с депутатами представительных и законодательных органов власти).

 

2.Материально-бытовые проблемы работы ОНК

Не все члены ОНК регионов имеют постоянный источник финансирования своей деятельности и в большинстве случаев осуществляют контроль за соблюдением прав человека в МПС за счет личных средств, с использованием личного транспорта, средств связи и расходных материалов.

Для эффективной работы комиссии ее членам необходимы: помещение-офис для работы с жалобами (аренда), приема заявителей и проведения совместных мероприятий; компенсация затрат на проезд, связь; оплата работы секретаря комиссии; командировочные расходы.  

Для финансовой поддержки действующих комиссий целесообразно:

- рекомендовать исполнительным органам власти в регионах выстраивать конструктивные взаимодействие с ОНК регионов, оказывать поддержку при осуществлении членами комиссии общественного контроля в МПС, используя региональные бюджетные средства, выделяемые на деятельность Общественных палат и УПЧ в регионах (предоставление транспорта,

оказание методических услуг, содействие в проведении мероприятий по общественному контролю – "круглых столов", семинаров, тренингов).

- рассматривать в приоритетном порядке заявки от организаций, выдвинувших членов ОНК и реально занимающиеся общественным контролем, с привлечением в качестве экспертов в конкурсные комиссии членов ОНК из экспертного совета при УПЧ РФ. В качестве критериев при определении победителей в конкурсе оценивать реальную работу ОНК регионов и её эффективность. 

- рекомендовать региональным и муниципальным органам власти отдавать приоритет заявкам на получения финансовой поддержки в виде гранта от НКО членов ОНК.

- включить в критерии оценки деятельности региональных органов исполнительной власти, региональных ОП, УПЧ, эффективность содействия и взаимодействия с региональными ОНК.

 3. Взаимодействие ОНК с органами исполнительной власти, местного самоуправления и правоохранительными органами.

 В большинстве регионов РФ представители органов исполнительной власти практически не взаимодействуют с ОНК и не всегда имеют реальное представление о важности и актуальности деятельности комиссий. Отсутствие взаимодействия отрицательно сказывается на эффективности работы региональных ОНК. Более тесное взаимодействие исполнительной власти и правозащитников позволило бы повысить уровень доверия населения к органам исполнительной власти, местного самоуправления, и, как следствие, увеличить степень одобрения граждан деятельности власти в целом. Для изменения сложившейся ситуации, целесообразно рекомендовать представителям органов власти:

- включать членов ОНК в состав общественных палат в регионах и комиссии по профилактике преступности при главах регионов. 

- выделять помещения для офиса ОНК из муниципального фонда на безвозмездной основе.

- предусмотреть выделение бюджетных средств на освещение деятельности ОНК в СМИ

- Включить в критерии оценки деятельности правоохранительных органов (Прокуратура, ФСИН, МВД, ФСБ, ФМС, Минобразования, Минобороны) эффективность взаимодействия с региональными ОНК.

 

4. Социальные гарантии членам ОНК

При осуществлении общественного контроля по соблюдению прав человек в МПС, члены ОНК могут подвергаться угрозе жизни и здоровья. Посещение спец. учреждений для тяжелобольных осуждённых несет для членов комиссии определенные риски заражения рядом заболеваний. Также, при осуществлении своих обязанностей, члены комиссий могут подвергаться различным провокациям, которые в конечном итоге могут привести к их незаконному административному и уголовному преследованию. Целесообразно рекомендовать:

- обеспечить членов региональных комиссий полисами ОМС.

- в случае причинения члену ОНК в процессе осуществления общественного контроля соблюдения прав человека в МПС, увечья или иного повреждения здоровья, повлекших стойкую утрату трудоспособности, исключающую дальнейшую возможность осуществления трудовой деятельности, ему выплачивается единовременная денежная компенсация в размере 5 средних окладов в регионе.

- предусмотреть иммунитет от незаконного административного и уголовного преследования членов ОНК при осуществлении ими своих полномочий по аналогу иммунитета депутатов Законодательного собрания региона. (это важно).

  Данные предложения были рассмотрены и одобрены в большинстве реально работающих комиссий РФ.