О праве и этике в правозащитной деятельности

 Быстротечно время. Казалось, только-только были вручены мандаты членов ОНК, проведено первое заседание с принятием регламента работы, избранием председателя, заместителей председателя, секретаря комиссии, а уже есть определенные результаты – осуществлено 18 посещений мест принудительного содержания, в том числе 4 сельских районов области, проверены ИВС, спецприемники, принято участие в заседании коллегии УФСИН, проведено совещание с подведением итогов 2013 года с начальниками ИВС, спецприемников области и города Омска; получены письменные обращения и запросы, приняты телефонные обращения с оперативной реакцией на них, в том числе из других регионов России.

Вместе с тем, появились вопросы, решение которых еще предстоит и вопросов часто даже очень непростых. Ежедневную работу ОНК нельзя назвать рутинной и привычной, каждое посещение мест принудительного содержания – будь то ИУ, или ИВС, спецприемник полиции имеет свои особенности, требует сил, терпения от каждого члена комиссии.

В совместной практике происходит обучение новых членов, более глубокое взаимное ознакомление, вырабатываются методики решения сложных правовых психологических жизненных вопросов. Это, так сказать, близкий круг деятельности ОНК, наиболее важный и содержательный, реализующий цели и задачи общественного контроля в местах принудительного содержания, согласно действующего законодательства.

Но наряду с тем, что мы решаем у себя в регионе, дома, имеются аспекты деятельности ОНК, как бы вовне, в отдалении от повседневной практики, но, в итоге, влияющие на ее работу и которые не удается игнорировать даже при всем желании.

 

К таковым можно отнести:

1. Вопросы совершенствования №76-ФЗ от 10.06.2008 года и соответственно, общественного контроля в местах принудительного содержания;

2. О роли СПЧ при Президенте РФ в деятельности ОНК т.к. роль и место ОП РФ и УПЧ РФ определены законодательно, чего не скажешь о СПЧ, поэтому возникают различные модернистские инициативы;

3. Вопросы взаимодействия ОНК с иными общественными объединениями правозащитной направленности, хотя, казалось бы, в №76-ФЗ все четко определено;

4. Морально-этические критерии оценки правозащитной деятельности в целом и ОНК в частности;

5. О роли и месте председателя ОНК согласно регламента работы в организации работы членов ОНК и комиссии в целом.

 

Попробуем в изложенном порядке рассмотреть каждый из этих аспектов деятельности ОНК.

 

1. В ходе недавнего заседания 21 января 2014 года президиума ООО «Совет ОНК» в городе Туле третий вопрос повестки дня «О дискуссии по содержанию предложений, касающихся внесения изменений и дополнений №76-ФЗ от 10.06.2008 года и позиции Совета ОНК по некоторым из них» был доложен мною. По итогам обсуждения члены Президиума пришли к выводу наряду с непринятием предложений о создании ФОНК и многих других инициатив о поддержке некоторых предложений, выразить поддержку и выдвинуть новые в виде изменений и дополнений в 4 статьи № 76-ФЗ, а именно:

статью 2, часть 1 после слов «осужденные к лишению свободы» дополнить «иностранные граждане и лица без гражданства, содержащиеся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел, федерального органа в сфере миграции, в специальных учреждениях  для содержания иностранных гражданства, подлежащих депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации, находящиеся в ведении органов исполнительной власти субъектов Федерации»;

в статью 2, часть 2 после слов «гауптвахты», дополнить словами «специально отведенные помещения органов внутренних дел и специальные учреждения органов исполнительной власти и федерального органа субъекта в сфере миграции для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации»;

в статью 10, часть 2 после слов «осуществляющее свою деятельность не менее» внести изменение «трех лет»;

в статью 10, часть 2 после слов «может выдвинуть» внести изменение «не более трех кандидатур»;

статью 12, часть 1 дополнить после слов «достигший возраста 25 лет» «проживающий на постоянной основе в субъекте Российской Федерации, образующем общественную наблюдательную комиссию»;

статью 15, часть 3, дополнить пунктом 8 «Проведение кино-, фото- и видеосъемок в местах принудительного содержания с согласия, содержащихся в них лиц и по их просьбе либо требованию администрации учреждения в письменной форме»;

статью 16 дополнить в части 1 пункт 4: «Кино-, фото- и видеосъемка лиц, находящихся в местах принудительного содержания, осуществляется с их согласия. По мотивированному требованию администрации мест принудительного содержания или просьбе содержащихся в них лиц кино-, фото- и видеосъемка осуществляется с письменного согласия этих лиц».

 

2. Следует признать активную и содержательную работу постоянной комиссии СПЧ при Президенте Российской Федерации по содействию ОНК и реформированию пенитенциарной системы. Как правило, это действительно полезно и интересно. Вместе с тем, не могут не вызвать недоумение некоторые материалы состоявшегося 30 января 2014 года расширенного заседания данной постоянной комиссии. Роль СПЧ определена Положением о Совете, утвержденного Указом Президента РФ № 120 от 01.02.2011 года. Пункт 8 Положения определяет, что Совет формирует из числа членов Совета постоянные и временные комиссии и рабочие группы по направлениям своей деятельности.

К участию в работе…. могут привлекаться ученые, специалисты, представители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и общественных объединений. Состав комиссии и рабочих групп определяется решением Совета. Координацию деятельности рабочих групп осуществляет ответственный секретарь Совета.

По размещенным в Интернете материалам стало известно, что на данном заседании Бабушкиным А.В. и Пономаревым Л.Н. был предложен проект Положения о группе быстрого реагирования при постоянной комиссии по содействию ОНК и реформированию пенитенциарной системы СПЧ (или «кризисная группа» создается для инициирования расследования случаев особо опасного насилия в местах принудительного содержания в целях информирования Президента РФ).

М.А. Федотов в одном из интервью по этому поводу выразился весьма осторожно, в том смысле, что данное предложение требует проработки. В плане предложенной проработки хотелось бы уточнить, предлагаемая группа быстрого реагирования относится к категории рабочих групп СПЧ или нет? Будет ли она формироваться СПЧ или ее постоянной комиссией по содействию ОНК и реформированию пенитенциарной системы?

Кто будет утверждать предлагаемое положение о группе быстрого реагирования – СПЧ или постоянная комиссия? При внимательном рассмотрении поставленных вопросов, на мой взгляд, возможен только один вывод – группа быстрого реагирования при постоянной комиссии по содействию ОНК и реформированию пенитенциарной системы не может быть образована, так как это противоречит Положению о Совете, утвержденного Указом Президента РФ № 120 от 01.02.2011 года.

И еще, в дополнение, один вопрос  - не много ли различных рабочих групп, Советов, претендующих на руководящую роль в правозащитном движении и конкретно за деятельностью ОНК?

В Государственной Думе РФ при Комитете по делам общественных и религиозных организаций образован Совет по развитию общественного контроля, в нем создана рабочая группа по деятельности ОНК, в Общественной Палате РФ существует рабочая группа по взаимодействию с ОНК и институтами гражданского общества (что логично, так как ОНК формируется ОП РФ), в Совете по правам человека при Президенте РФ существует постоянная комиссия и предлагается еще группа быстрого реагирования. У Уполномоченного по правам человека в РФ имеется координационный Совет, экспертная группа, предлагается совместная рабочая группа с представителям заинтересованных ведомств по вопросам общественного контроля в местах принудительного содержания. Может быть, просто надо, чтобы уже созданные институты работали?

А что касается кризисных ситуаций, особо опасного насилия, то надо укреплять региональные ОНК и, в первую очередь, поддержать их финансово, а не строить над ними пирамиды, которые фактически излишне бюрократизируют живую правозащитную деятельность.

3. Из ранее сказанного возникает вопрос о том, на каком уровне учитываются положения статьи 15, части 1, пункта 5 №76-ФЗ о том, что региональные ОНК осуществляют взаимодействие по вопросам, относящимся к их деятельности, с органами государственной власти Российской Федерации, государственными органами, не являющимися органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами, Уполномоченным по правам человека в РФ, уполномоченными по правам человека в субъектах РФ, Общественной Палатой РФ, общественными палатами субъектов РФ, общественными объединениями, средствами массовой информации, общественными наблюдательными комиссиями, образованными в других субъектах РФ, и иными субъектами по своему усмотрению. Иначе говоря, вся эта надстройка над региональными ОНК в виде рабочих групп, групп быстрого реагирования, должны как идентифицирующие себя в качестве субъектов общественного контроля понимать, что ОНК, работающие по мандатам Общественной Палаты РФ, вправе принять решение как о взаимодействии с ними, так и об отказе от него.

4. В настоящий момент активно обсуждаются морально-этические аспекты правозащитной деятельности  и работы ОНК в том числе. Вполне очевидно, что такое внимание обоснованно и справедливо. Особенно это проявилось в конце 2013 - начале 2014 годов. В период формирования 3-их составов ОНК, начале их работы, проявились весьма негативные тенденции, связанные, как с лидерами правозащитной деятельности, возглавляемыми ими организациями, так и отдельными личностями. Думается, что предлагаемый универсальный общий Кодекс этики правозащитника в виде некоего кондуита, невозможен, но, для членов ОНК, работающих по мандатам Общественной Палаты РФ, кодекс этики, конечно, обоснован и необходим, т.к., его несоблюдение может повлечь конкретные фактические и правовые последствия, а все иные люди и организации, вовлеченные в правозащитную деятельность, могут руководствоваться собственными учредительными документами в виде уставов и других. Универсальными принципами условного кодекса правозащитника представляются положения №76-ФЗ от 10.06.2008 года (части 1 статьи 4, а именно, что общественный контроль осуществляется на основе принципов добровольности, равноправия и законности).

5. С началом работы составов ОНК 3-го созыва, особое внимание стало уделяться регламенту работы ОНК и роли председателей ОНК в организации работы комиссии. Проводится идея, якобы основанная на строгой юридической основе о том, что председатель  - это фигура несущественная, более номинальная, чем реально выполняющая определенную функцию.

По этому поводу уже приходилось высказываться, поэтому позволю процитировать себя (Отзыв (рецензия) на практическое пособие для членов общественных наблюдательных комиссий (2-е издание, дополненное и переработанное, МХГ, Москва, 2012, составители: С.М. Шимоволос, В.Е. Коростелев, Н.А. Таганкина, 196 стр.), подготовленный председателем ОНК Омской области, председатель РО Совет ОНК, членом Общественного совета при УМВД по Омской области Р.Р. Мингалимовым) Стр. 60. Об организации работы ОНК. Утверждается со ссылкой на статью 16 № 76-ФЗ что, «полномочия в осуществлении общественного контроля имеет не столько комиссия в целом, как каждый в отдельности член комиссии…», что организацией посещений и перепиской «… вправе осуществлять каждый член комиссии». Далее говорится, что о предстоящем визите можно уведомить непосредственно перед посещением, кто направляет уведомление, решается по согласованному мнению всех членов комиссии. При таком толковании закона и таких рекомендациях конфликты, наверняка, будут сотрясать комиссии. Почитаем внимательно Закон. Статья 16 № 76-ФЗ «Полномочия членов ОНК» в п. 1 ч. 1 уже определено, что в составе не менее двух членов ОНК могут действовать. Если каждый, то это любой, один член комиссии, но по смыслу Закона один, каждый не может осуществлять полномочия членов ОНК. Требуется минимум два члена ОНК. Статья 15 № 76-ФЗ «Формы деятельности ОНК» определяет формы деятельности не члена ОНК, а комиссии в целом, как группы, объединения, коллектива граждан. Статья 5 Закона «Субъекты общественного контроля» подчеркивает двуединство ОНК и члена ОНК, как субъектов. Статья 19 говорит о заключениях, предложениях и обращениях ОНК, а не каждого члена ОНК. Надо представлять, что личные, индивидуальные полномочия члена ОНК предполагают его право на осуществление общественного контроля, но оно может быть реализовано не индивидуально каждым, одним членом, а в составе группы не менее двух человек. Формы реагирования могут быть только от имени комиссии в целом. Уместно обратить внимание, что соответствующие ведомства, определяющие порядок посещения мест принудительного содержания исходят именно из такого понимания Закона. В их нормативных документах говорится о комиссии, о председателе комиссии, о информационных материалах по комиссиям, а не о каждом члене (почтовые адреса, телефоны и т.д.).

Поэтому продолжаю утверждать, что индивидуальные полномочия членов ОНК могут быть реализованы только в коллективных формах, в рамках комиссии. Поэтому председатель комиссии, как координатор работы других членов комиссии, должен быть в курсе всех мероприятий общественного контроля, проводимых каждым членом ОНК и, в случае необходимости, проводить заседания, на которых принимались бы решения, обращения и т.д. Никакой акт посещения двумя членами ОНК, или протокол такого посещения с точки зрения № 76-ФЗ не может рассматриваться как документ, отражающий позицию комиссии в целом.

Председатель
общественной наблюдательной комиссии
Омской области
Р.Р. Мингалимов